Regularização Fundiária na Lei 11.977/09: avanço ou estamos na mesma?

A Lei 11977/09 trouxe em seu escopo nítida preocupação com a questão da habitação popular. De início ela insere em nosso ordenamento as regras do Programa Minha Casa, Minha Vida e, num segundo momento, ela inova ao tentar operacionalizar a regularização fundiária de assentamentos urbanos informais, ou seja, favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos. Cabe ressaltar que é nossa primeira lei federal a tratar especificamente do tema, o que demonstra que a realidade urbana finalmente chegou ao Congresso Nacional.

À parte a intenção do legislador, certamente a nova lei traz uma série de novidades, a começar pelo conceito ampliado de regularização fundiária, consistente num “conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais” que têm como finalidade garantir o direito à moradia, a função social da propriedade (e da cidade) e o meio ambiente ecologicamente equilibrado.

A lei também mantém medidas jurídicas inovadoras, muitas trazidas pelo Estatuto da Cidade (Lei10257/01), no sentido de que “quebra” uma série de procedimentos legais típicos da cidade formal a fim de garantir a regularidade dos assentamentos irregulares e esse é, sem dúvida, seu maior mérito. Ou seja, a lei cria novas alternativas de regularidade na ocupação do solo, possibilitando a relativização de normas urbanísticas tradicionais, através, por exemplo, da criação de ZEIS (art.47,V) ou admitindo que sejam consideradas as “características da ocupação e da área ocupada para definir parâmetros urbanísticos e ambientais específicos,(…)” (art.54).

A regularização fundiária, contudo, traduz-se em um procedimento extremamente complexo e com tantas etapas e atores que não sabemos se ela realmente funcionará. Inicialmente, para a regularização da área é preciso a elaboração do Auto de Demarcação Urbanística. O objetivo deste novo instrumento administrativo é delimitar a área que sofrerá a intervenção, levantando uma série de dados relativos à propriedade do solo e ao desenho espacial da ocupação. A demarcação pode ser feita pelos próprios proponentes, mas deve ser aprovada pelo Município, uma vez que este ente é que é responsável pela executoriedade do projeto. Depois, deve ser elaborado pelo Município o Projeto de Regularização Fundiária do assentamento, que deve identificar as áreas a serem juridicamente regularizadas, as vias de circulação, os serviços públicos ausentes, as possíveis remoções de moradias em área de risco, compensações por perdas ambientais ou urbanísticas, ou seja, o projeto deve enxergar aquele lugar como uma comunidade integrada à cidade. No entanto, parece que a lei peca ao delegar aos municípios a necessidade de regulamentar o procedimento através do qual se dará a regularização fundiária. O art.49 prevê expressamente a competência municipal para tal regulamentação, sem a qual, em nossa percepção, não será possível efetivar a regularização. E ainda que seja possível a regularização sem o projeto (parágrafo único do art.49), os requisitos para a elaboração do projeto devem ser estabelecidos pelo ente federativo (art.51, §2º). Esta situação se agrava na chamada regularização fundiária de interesse social, pois nesse caso, o art. 53 estabelece que o Município deve aprovar o projeto para que ele se efetive. Desta forma, parece haver aqui uma norma cuja eficácia depende de vontade política, no sentido de que os municípios precisam elaborar tal procedimento. Ademais, deixar que cada município crie o procedimento pode gerar, além da inércia municipal e nenhuma regularização, procedimentos distintos para situações iguais, ferindo assim a isonomia.

Uma outra novidade, em primeira vista muito interessante, refere-se ao registro da posse ad usucapionem no RGI competente, através de um documento intitulado Legitimação da Posse. A possibilidade, conferida pelo artigo 47, IV, do Poder Público conferir tal documento e levá-lo a registro, caracterizando-o como um justo título, não teria, em princípio, nada demais, uma vez que comprovar a posse é a principal prova que um autor em ação de usucapião deve produzir. No entanto, segundo o artigo 59, esse registro constitui um direito para o possuidor, o que gera segurança jurídica para milhares de pessoas que dormem sem saber se serão ou não despejadas no dia seguinte. E uma vez registrada a legitimação da posse, conta-se cinco anos e o possuidor estará apto a ver sua propriedade declarada através do próprio Cartório, sem necessidade de ir a Juízo. Esta possibilidade é inovadora e muito bem vinda, pois pretende ultrapassar o velho dilema posse x propriedade e sem Judiciário, com todos os atos realizados direto no cartório (não estamos analisando eventual inconstitucionalidade). No entanto, quando o possuidor registra sua posse de cinco anos, ele já adquiriu o direito à propriedade, bastando apenas uma declaração judicial. Então, por que esperar mais cinco anos, ainda que seja para propor o usucapião administrativo? Nesse sentido, a lei parece retroceder.

É louvável o esforço legislativo que se fez para incluir uma parcela significativa da população brasileira na formalidade, visando garantir a cidade e a dignidade como direitos de todos, mas esse esforço deve ser no sentido de garantir a regularização fundiária como direito coletivo e não como faculdade do Poder Público, o que parece ambíguo na lei.

Postado por: Tatiana Cotta

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Sobre Direito e Urbanismo

Grupo de pesquisa interinstitucional do PROURB-FAU-UFRJ que reúne profissionais das áreas do Direito e do Urbanismo.
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