Notas sobre a MP 759: o fim da função social da propriedade urbana e rural

A Medida Provisória 759encaminhada pelo executivo através de ação conjugada do Ministério das Cidades, do MPOG e pela Casa Civil, representa mais uma forma de consolidação da agenda (neo)liberal que está sendo imposta pelo programa Ponte para o Futuro. Este foi apresentado pelo PMDB como forma de sintetizar a agenda política das frações hegemônicas da burguesia que exigiam uma aceleração de algumas ações de desregulamentação para diminuir os efeitos da crise que o capitalismo enfrenta desde, pelo menos, 2008.

O grande capital necessita, e percebe que tem força para isso, capturar bens públicos como forma de acumulação rápida que permita algum fôlego para garantir a sobrevivência em períodos de crise. Isso significa que determinados setores almejam atravessar esta etapa histórica com papel ativo na inevitável tendência à monopolização da produção: querem engolir, e não ser engolidos. Dessa forma, a Emenda Constitucional 95, aprovada no final de 2016, garantiu o corte de gastos com direitos sociais, escancarando as já abertas portas para novos investimentos por setores que, assim, ofertarão futuros “serviços” à população. Ao mesmo tempo, a contrarreforma da previdência pretende incorporar ao mercado trilhões de reais equivalentes à seguridade social pública construída por décadas pela classe trabalhadora enquanto a contrarreforma trabalhista, rural e urbana, pretende ampliar as possibilidades de obtenção de mais-valia com jornadas de trabalho do século XIX, combinadas com formas de trabalho derivadas da escravidão e conjugadas com a produtividade do século XXI, um aumento simultâneo de mais-valia relativa e absoluta que trará impactos profundos na vida e na morte de trabalhadoras e trabalhadores em todo o país.

A MP 759 segue o mesmo caminho ao atacar a regularização fundiária rural e urbana, sobretudo na Amazônia e em conjunto com a liquidação de imóveis públicos. O estoque de terras públicas, aliado às ferramentas tradicionais de especulação imobiliária, deverão cumprir também o papel de ativos para “recuperação” da crise do capital. Portanto, é necessário compreender como este ataque se dá.

Muito tem sido dito sobre a MP 759 e, neste sentido, o Laboratório de Direito e Urbanismo do PROURB-FAU-UFRJ tentará contribuir a partir de alguns aspectos complementares às diversas avaliações corretas que movimentos sociais, organizações científicas, sindicatos e demais entidades têm organizado e circulado pelas redes sociais, em fóruns de luta e em audiências públicas.

A primeira tarefa é compreender o caráter urbano desta proposta. É necessário ler o território brasileiro como profundamente urbanizado, conhecendo as características específicas de sua urbanização, dentre elas, uma conjugação de grandes regiões metropolitanas, com um grande número de cidades médias que incluem também cidades “agrícolas”, ou cidades do campo. Conforme Milton Santos, as cidades do campo são aquelas forjadas pela lógica da modernização agrícola. Este entendimento é necessário, pois a proposta, tal como ela é apresentada, cria falsas separações entre determinadas lógicas de sociabilidade (sobretudo entre rural e urbano), opondo temporalidades e espacialidades de forma a deslocar, ou ocultar, o eixo de contradição contido na MP e impedindo que seu caráter mais perverso venha à tona.

Da mesma maneira, a análise da MP deve ser feita a partir de um olhar urbano. Não se quer, contudo, reduzir a visibilidade dos conflitos no campo, muito pelo contrário, a compreensão urbana de determinado objeto, a partir do que aponta Lefebvre, exige a realização da ruptura da parcelaridade científica na busca de uma síntese que conjugue diferentes contradições e aumente do potencial de percepção de conflitos a respeito de determinados fenômenos sociais. Conjuntamente, estes dois pressupostos podem auxiliar na compreensão de novas dimensões do ataque representado pela MP. A compreensão da complexidade da urbanização brasileira, que é incorporada, e simultaneamente incorpora a tradição rural do território brasileiro; e ao mesmo tempo a conjugação desta especificidade no campo metodológico do urbano, cruzando saberes ao estudar a MP; permitirá elencar alguns problemas que dialogarão com tantas outras avaliações que já existem. Todas as ferramentas devem ser utilizadas para a construção de um saber contra-hegemônico que enfrenta uma força que não é produzida de maneira simples, nem simplória.

Diante disso, a primeira observação necessária é a ruptura do entendimento, da leitura da MP a partir da maneira como ela nos é apresentada. Na exposição dos motivos que levaram à proposição da MP, esta é apresentada a partir de três títulos/capítulos, a saber: Título I – Dos procedimentos de regularização rural e outras disposições, Título II – Da regularização fundiária urbana e Título III – Dos procedimentos de alienação de imóveis da União e outras disposições. Essa separação, no entanto, esconde o principal, como, por exemplo, a articulação entre instrumentos jurídicos ditos rurais e urbanos na direção da alienação de imóveis da União; ou a necessária alienação de imóveis da União para a realização de ganhos urbanos em áreas que eram consideradas rurais, etc. Separar estes três itens da avaliação seria o mesmo que querer procurar, para cada alteração, qual Ministério deverá agir, se o MCidades, o MPOG ou a Casa Civil: como se sabe, o que existe é um grande “acordo nacional”, com “o Supremo, com tudo”, como afirmou em gravação amplamente divulgada o Senador por Roraima, Romero Jucá, ex-Ministro da Previdência do Governo Lula, ex-Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão do atual governo Temer e relator desta MP 759.

Para facilitar a leitura, apresentaremos alguns apontamentos da exposição de motivos que demostram determinada lógica de construção da MP para, em seguida, demonstrar brevemente esta lógica em ação no seu texto legal. Especificamente, este artigo traz uma necessária delimitação de questões principiológicas da Medida Provisória, sobretudo a concreta alteração da Função Social da Propriedade rural e urbana garantida pela Constituição Federal de 1988. Não se pretende exaurir, aqui, o sentido da MP, apenas acrescentar outras formas de compreensão que podem ser necessárias para o atual momento e, sobretudo, nós do LADU apresentaremos outras notas complementares neste blog tratando de diferentes temas da MP. Ainda não estão compreendidas aqui as alterações contidas no texto após aprovação do relatório na Comissão do Senado encarregada de apreciar a MP.

Alguns apontamentos a respeito da exposição de motivos

A exposição de motivos é um longo texto com 155 itens, organizado em algo semelhante a “considerandos”, que cria uma narrativa específica para cada um dos três itens anteriormente citados: o texto é subdividido em uma introdução seguida de três partes. Como era de se esperar, inúmeras contradições surgem de um trabalho feito às pressas para tentar justificar o injustificável: a necessária aceleração do tempo político de alteração destas normas que não guarda nenhuma ligação com a concretude do seu objeto específico, isto é, a dinâmica atual da estrutura fundiária brasileira; mas dialoga apenas com a urgência de aprovação de medidas impopulares de um governo que existe exclusivamente com o propósito de se desgastar com tais ações que impõe a agenda de retirada de direitos.

Diante disso, é interessante notar uma contradição a respeito do cenário urbano brasileiro. No item 7 da argumentação, é apresentado um diálogo com o senso comum que incorpora uma espécie de neomalthusianismo direcionado ao ordenamento urbano: “o crescimento desordenado dos grandes centros urbanos e a explosão demográfica brasileira em curto espaço de tempo vem causando diversos problemas estruturais que” [por diversas questões, como falta de regramento jurídico] “impedem a concretização do direito social à moradia”, dentre outros. Este argumento não sobrevive a muitas avaliações da realidade urbana do país, estranhamente não é identificado o período desta explosão demográfica brasileira (1960?), aliás, o próprio IBGE indica que há uma diminuição da taxa de crescimento populacional brasileiro (veja aqui a projeção da população do Brasil organizada pelo IBGE). Talvez o argumento do envelhecimento da população, cinicamente utilizado como justificativa para a contrarreforma da previdência seja, por si só, um contraponto a este aqui, mas vamos nos deter, por enquanto, apenas nesta MP, deixando o oportunismo maior para outras avaliações. Além de haver estabilização da população brasileira nos últimos anos, inclusive com a diminuição da média de habitantes por família, não há nenhuma comprovação científica de que o desordenamento tem impedido a concretização do direito social à moradia. Todos os estudos sérios demonstram exatamente o contrário: é o impedimento do acesso a este direito que tem gerado o que alguns denominam de “desordenamento”, que devemos também relativizar ao perceber que o problema de acesso à terra urbanizada ocorrer, há décadas, da mesma forma planejada de sempre.

Mais à frente, no item 41, a ligação, oportunista, entre a lógica urbana e rural surge de maneira explícita. Argumenta-se que, apesar do pretendido boom populacional indicado no item 7, “a área que compõe a Amazônia Legal corresponde a cerca de 60% do perímetro nacional; no entanto, é a região de menor densidade demográfica”. Neste caso, imagina-se que, portanto, não deve haver problemas de regularização fundiária, afinal, como já foi demonstrado por eles anteriormente, esta ocorreria como derivação da desordem causada pelo grande número de pessoas no espaço que acaba gerando desordem e caos. No entanto, surpreendentemente, a “regularização fundiária nesta zona é importante”. Mas, quais seriam as razões? A importância segundo o discurso oficial, se dá “do ponto de vista socioeconômico, por possibilitar a ocupação humana e a exploração sustentável dos recursos naturais” [onde entra o direito à moradia? Mais à frente veremos o que significa a sustentabilidade neste contexto]; e também está garantida a “preservação ambiental, já que o resultado da não ocupação destas terras revelou-se catastrófico, com a proliferação de desmatamentos, queimadas, extração ilegal de madeira, dentre outras mazelas”.

Ou seja, a “não ocupação” de uma área amazônica gerou desmatamento e outras mazelas, e será a regularização fundiária de áreas onde há pouca densidade demográfica que garantirá a preservação do meio ambiente. Tudo isso pode parecer sem sentido, e vai piorar, mas é importante que não caiamos no canto da sereia, existe uma lógica que está organizando todos estes argumentos, como veremos mais à frente.

Na mesma direção, o item 61 traz novas informações. Em uma sequência de argumentos que vem desde o item 51, constrói-se a ideia de dar mais agilidade a um programa de regularização fundiária na Amazônia Legal: o “Programa Terra Legal”. Segundo aquele item, este programa atua “doando aos municípios áreas urbanas consolidadas ou de expansão urbana” […] e “já doou 400 núcleos urbanos nos nove Estados da Amazônia Legal, beneficiando mais de 250mil famílias”. Portanto, percebe-se que há um programa que incentiva a ocupação de áreas urbanas, inclusive de expansão (!) na região da Amazônia Legal. Contraditoriamente ao que foi afirmado antes, portanto, não é a falta de planejamento que impede a ocupação das cidades garantindo o direito à moradia, mas o contrário. Existe uma infraestrutura legal e política que, inclusive, incentiva, mesmo em uma área pouco densa, que haja expansão urbana em áreas públicas que depois serão legalizadas, doadas aos municípios (supomos que isso seja uma espécie de programa de proteção ambiental, seguindo a lógica do argumento anterior)!

Estudos urbanos sérios e tradicionais já denunciaram, há décadas, que a expansão urbana incentivada é uma maneira de especulação urbana estrutural para o crescimento desigual das cidades brasileiras. O histórico de ocupação urbana na região amazônica não é um processo simples, natural (como nenhum outro), de crescimento desinteressado de cidades. Diversos núcleos urbanos foram instaurados ali de maneira intrinsecamente ligados à exploração de matérias-primas minerai ou vegetais exploradas pelo extrativismo ou à expansão do agronegócio. Não seria impróprio dizer que, mais uma vez, a relação urbano-rural se complementa, e o objetivo de toda essa epopeia regulamentadora signifique uma nova fronteira econômica a ser explorada na Amazônia Legal, a especulação imobiliária de cidades médias a partir da regulamentação de núcleos urbanos de expansão, como já é costume no desenvolvimento lucrativo dos núcleos urbanos mais antigos do país. A urbanização da Amazônia Legal não prescindirá deste sentido especulativo e, para além da óbvia expansão de extração de novas commodities “sustentáveis”, é necessário estar atento a este conflito derivado do urbano que também está sendo construído por esta MP.

Esta lógica, ou seja, esta coleção de argumentos infundados que revelam um caráter perverso desta MP permanece quando o texto adentra o que ele chama de item II, referente à regularização fundiária urbana. O argumento 91 afirma que “viabilizar a regularização fundiária, assim, mais do que assegurar a função social das cidades, a segurança e a dignidade de moradia, dinamiza a economia brasileira”. Dinamizar a economia foi o mesmo argumento utilizado para a implementação do desastroso programa Minha Casa, Minha Vida. A separação da lógica econômica da dinâmica urbana, mais uma vez, surge como se fosse real. Como é possível “dinamizar a economia brasileira” sem necessariamente assegurar a função social das cidades? A resposta não é complexa: garantindo que a dinâmica econômica gere, inclusive, desigualdade social, desde que seja dinâmica.

Da mesma maneira, a Amazônia Legal pode garantir a extração sustentável de riquezas na floresta, pois, desde que isso seja dinâmico, estará ajudando a preservar o verde. Este tipo de raciocínio liberal, que crê na racionalidade do mercado como orientador da justiça distributiva dos bens e da preservação da natureza (levando em consideração que existe, em algum momento, alguma ideia de distribuição de riqueza nesta MP, o que parece ser um gesto de extrema generosidade analítica), tem levado ao aumento indefinido de desigualdade social.

Não é à toa que a agenda conservadora de entidades como o Movimento Brasil Livre (MBL), tem na regularização fundiária uma das propostas aprovadas em seu primeiro congresso: “Regularização e direito de propriedade às favelas que passarem por reurbanização.” A ideia de jogar a terra produzida por séculos pelos pobres nas mãos do mercado que irá se apropriar de expansões urbanas que agora lhe parecem lucrativas não é nova, mas segue presente no pensamento conservador. Engels rebateu todas estas propostas em suas questões sobre a moradia, como é sabido e não iremos aqui repetir.

Voltando à MP, no item 98, por exemplo, apresenta-se a seguinte ideia ao apresentar o conceito de núcleo urbano informal, que faz parte do “REURB”, um programa de Regularização Fundiária Urbana que é criado, no texto, para ricos e pobres: “a partir do conceito funcional formulado, o núcleo urbano informal não fica circunscrito ao perímetro urbano dos Municípios. Deste modo, os benefícios da REURB” [que pode ser, repetimos, para áreas de moradia de ricos ou pobres] “alcançam, também, imóveis formalmente situados na zona rural, desde que possuam ocupação e destinação urbanas”. Ou seja, vale tanto para expansões na forma de condomínio fechado, como é cada vez mais comum nas grandes e médias cidades brasileiras, formalizando e estimulando o espraiamento especulativo e o consequente encarecimento da manutenção da cidade; como também servirá, de forma combinada, às expansões urbanas na Amazônia Legal, como já foi antes demonstrado. As ações estão o tempo todo articuladas.

Na última parte, revela-se de maneira mais explícita todo o sentido da MP ao ser explicada a forma de alienação de imóveis da União. Nesta conclusão das argumentações, fecha-se o sentido da proposta quando, por exemplo, no item 138, afirma-se que a utilização de inteligência de negócios na área de avaliação de imóveis “possibilitará que a União promova [com grandes economias aos cofres públicos e desonerando a União, é claro] uma política afirmativa em prol da sociedade, trazendo aos particulares maior segurança no que tange aos direitos que ostentam [sic] sobre os imóveis, retirando por completo o vínculo público sobre a área, medida que terminará também por favorecer e aquecer o mercado imobiliário”. Vale reforçar: o desfavorecido e refrigerado mercado imobiliário brasileiro, afinal, como é afirmado no item posterior, “é cediço, inclusive, que estas são barreiras” [impostos e burocracia] “que afastam investimentos de capitais estrangeiros na costa do país (instalação de empresas hoteleiras, etc)”. Só faltou lembrar aos proponentes que a pobre burguesia nacional também é afetada pelas mesmas regras…

A argumentação é explícita, sobretudo ao ser abordada de maneira integrada. Vejamos, portanto, algumas consequências diretas no texto da lei que dialogam com a exposição de motivos.

O início do fim da função social da propriedade urbana e rural.

Estas vontades apresentadas pela exposição de motivos da MP encontram reflexos diretos na construção do texto legal apresentado. Destacaremos aqui, até por conta da longa extensão desta reflexão, apenas o aspecto mais geral desta alteração, o caráter que conecta todas as vontades acima: a exploração econômica da Amazônia legal, inclusive, pela especulação imobiliária; o aumento do tecido urbano das cidades, contemplando os condomínios fechados que ocupam áreas rurais ou públicas (ou ambas); o aquecimento do mercado imobiliário, etc.

Estas ações não são novas na concretude das relações entre política, economia e espaço dentro do modo de produção capitalista e sobretudo, na realidade brasileira em que a terra joga papel definitivo na consolidação da burguesia e da modernização dependentes. A novidade está no fato da regulamentação destas ações ser inserida em corpo legal, demonstrando, talvez, o desejo das elites de por fim aos planos discurso, como indicava Flávio Villaça, ou seja, uma demonstração de poder que atinge, inclusive, a esfera simbólica da formulação legal. Sabemos que para destruir legalmente a Função Social da Propriedade seria necessário uma Proposta de Emenda à Constituição, mas para alterar o seu sentido não é necessário tal desgaste político, basta alterar o sentido de algumas ações centrais, tais como a regularização fundiária, ação imprescindível para a garantia da função social, mas que não pode ser realizada segundo os ditames do mercado pois gerará, como sabemos, remoções e novas produções de espaços precários mais distantes. Mas o texto da MP apresenta, em pelo menos três momentos, formulações que dão conta desta transformação perversa.

Todas estão contidas no Título II – Da regularização fundiária urbana, Capítulo I – Disposições Gerais. A primeira que traremos aqui, seguindo a ordem dos artigos, é o parágrafo único do artigo 8º, que institui o REURB:

Parágrafo único. Os poderes públicos formularão e desenvolverão no espaço urbano as políticas de suas competências de acordo com os princípios de competitividade, sustentabilidade econômica, social e ambiental, ordenação territorial, eficiência energética e complexidade funcional, buscando que o solo se ocupe de maneira eficiente, combinando seu uso de forma funcional.” (grifo nosso)

A competitividade se torna um princípio de ocupação do espaço urbano assim como a sustentabilidade econômica (o termo sustentabilidade é bastante controverso, há críticas mais detalhadas em outro post deste blog ). A maneira eficiente de ocupação aparece como uma reificação espacial do ideário liberal, derrubando, inclusive toda a crítica feita a determinadas formulações urbanísticas do século XX, sobretudo as modernas, que pregavam a eficiência como premissa de ocupação. No artigo 10, onde se “constituem objetivos da Reurb” este argumento retorna em seu inciso VIII da seguinte forma: “concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo.” Aparentemente, o princípio constitucional da eficiência, destinado a regulamentar a Administração Pública, surge como mais importante que o princípio, da mesma constituição, da função social da propriedade, pensado para regulamentar o espaço.

Esta alteração é bastante grave. A ideia de eficiência não pode ser aplicada para a regularização fundiária. Esta não deve ser primordialmente eficiente, mas, sobretudo, deve ser justa. A lógica da eficiência acaba por igualar a justiça à simplória equação de gastos, seguindo preceitos beckerianos, o que traz efeitos profundamente perversos para a cidade. Por exemplo, a decisão de manutenção de determinadas populações em seus espaços históricos demanda, muitas vezes, gastos que, sob determinadas óticas, não parecem eficientes. Mas serão gastos que acumulam, de fato, reparações de anos de ausência de investimento público em áreas consolidadas e os únicos capazes de gerar justiça referente à permanência de populações em suas áreas históricas de sociabilidade, memória e cultura. Por outro lado, a sustentabilidade econômica e a competitividade do mercado nunca deram conta de suprir problemas referentes à habitação da classe trabalhadora. Muito pelo contrário, em nome da competitividade, por exemplo, houve a remoção quase total da Vila Autódromo, no Rio de Janeiro, para garantir um mercado imobiliário para a classe média que não costuma dialogar com espaços de pobreza em sua vista. Esta media provisória, ao alterar estes princípios, retoma, inclusive, práticas de remoções como ações possíveis diante de cenários “tecnicamente favoráveis”. Observem o §3º do artigo 12 da mesma seção:

Art. 12. A Reurb não se aplica aos núcleos urbanos informais, ou à parcela deles, situados em áreas de riscos geotécnicos, de inundações ou de outros riscos especificados em lei, ressalvadas as hipóteses previstas neste artigo.

§ 3º Nas hipóteses de áreas de riscos que não comportem eliminação, correção ou administração, na Reurb-S,o Município ou o Distrito Federal procederá à realocação dos ocupantes do núcleo urbano informal.

Portanto, caso a técnica, que deverá ser orientada, pelo óbvio, pelo princípio da eficiência e da competitividade do espaço urbano, determine que a manutenção de moradores em seus espaços historicamente constituídos exija obras infraestruturais para garantir sua segurança, mas que estas obras são menos eficientes do que a entrega de patrimônio público em área afastada do tecido urbano, gerando um núcleo que possibilite, inclusive, a exploração de bens no entorno ambientalmente sustentável, a remoção será estimulada por lei e será denominada de regularização fundiária!

A aprovação desta MP significará mais um capítulo da retirada brutal de direitos sociais, impactando de maneira profunda os tecidos urbanos das cidades brasileiras que ainda não se recuperaram dos ataques sofridos no último período dos mega-eventos. É necessário articular o combate que ela apresenta aos outros ataques que surgem a cada semana, mas, sobretudo, é importante compreender os sentidos dos ataques promovidos pela MP que possibilitará a utilização do espaço das mais injustas e destrutivas maneiras possíveis.

Os limites desta tragédia não encontram amparo nas fronteiras móveis da farsa!

Postado por Cláudio Ribeiro

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Sobre Direito e Urbanismo

Grupo de pesquisa interinstitucional do PROURB-FAU-UFRJ que reúne profissionais das áreas do Direito e do Urbanismo.
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2 respostas para Notas sobre a MP 759: o fim da função social da propriedade urbana e rural

  1. claravix disse:

    Republicou isso em Estética e Arquitetura.

  2. Pingback: MP 757 – Para compreender a Lei da Grilagem – Crônicas do Sul

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